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在中国特色中进行税制改革

在中国特色中进行税制改革

本文以《中国应如何减税》标题发表在南风窗2011年第10期(5月4日出刊),略有删节。

毫无疑问,税收已经构成了今日中国最严重的问题之一。无论处庙堂之上还是江湖之远,税收相关的话题总能激起最热烈的争论。

税制讨论的前提

争论吵出了很多有意义的角度,也初步彰显出了民意的威力,这几年,无论是增值税、房产税、个人所得税等,都在舆论的吵吵嚷嚷中让政府的举措带上了一丝谨慎。

是的,只是一丝。过去政府是乾纲独断,在税收上拿了全部主意,老百姓的角色只是光荣的履行纳税义务。现在大家可以嘟嘟喃喃几句了,政府也似乎有侧耳倾听的姿态了。但是,也仅仅是姿态,因为在征税权上,政府依然是乾纲独断,目前民意对此在制度层面上没有任何实质性约束能力。

当政府征税可以不用民众同意时,或者说,当政府对民众的钱袋子可以予取予携时,民众有什么讨价还价的能力说哪种税可征哪种不该征?又有何种能力去操心这些钱被政府拿走后又用到了何处?

纲举目张,征税权是纲,其余种种包括税制具体结构、公共预算透明化等等都是目;征税权的性质决定了后面所有问题的讨论。征税权在民意掌握的立法机构里,那么税收、公共预算等就是老百姓的事情;如果征税权掌握在政府手里,那么税收是政府的意志,此时老百姓连自己的钱袋子都守不住,又哪能管得住政府的钱袋子啊。

必须记住,这是在中国对税制改革做严肃讨论的前提。这也是一个真正的中国特色问题。因为当今世界能被称为现代国家的,征税权毫无疑问无一例外的都属于老百姓,也就是所谓代表民意的议会。政府作为行政分支,在钱(税以及预算)的问题上必须受议会管制。

令人惭愧的是,这么重要的问题,中国迄今未解决;但在世界范围内,很早很早以前就已经解决了。比如英国,900年前通过一部《自由大宪章》就解决了,里面规定,国王开征税必须要议会同意。比如美国,200多年前因为英国不经过美国人同意在美洲开征税,所以闹了一场独立革命,把征税权拿回到美国人手里,如今早已服服帖帖的掌握在议会手里,掌握在民众手中。

中国特色的主张

于是,当我们诚心面对“征税权属于政府,征税不需要民众同意”这样一个中国特色的真前提时,在中国税制改革的讨论中,我们应该形成并坚持的第一个重要的主张是:任何时候只主张减税;任何时候都应反对加税。

毫无疑问,这是一个极具中国特色的税改主张。这个主张在解决了征税权法理基础的现代国家是行不通的,因为那里人们有可能会希望多缴税以增加社会福利开支;而且甚至可能是不需要的,假如这个国家的宪政体系运行效率很高,人们可以有效的管理税收在政府手里的运用。

但是,在中国,这个主张非常重要。天下没有免费的午餐,当政府已经从民众手里拿走了越来越多的钱,可与此同时给社会提供的公共服务完全不对价时,怎么还能继续从民众手里拿走更多的钱呢?相反,在政府收了那么多税之后,倒是民众应该要求政府拿出对等的公共服务来。

这涉及到一个最朴素的正义观念;如果政府收到的税收确实能做到“取之于民,用之于民”,那么收再高的税民众也可能愿意,但如果政府只把税收的零头用到公共服务上,虽多取一文亦不合理也。 

这就得说说中国政府的收入有多少了。但在计算之前,又得先说清楚什么是政府收入,或者说,政府用各种名义从老百姓手里拿走的收入。严格的说,当下的各种税收显然只是政府收入的一部分,还有行政事业性收费、国有企业收入、地方政府土地财政等预算外收入、国债(得用未来的税偿还)、各级地方政府所欠债务(也得未来的税收偿还)、社会保障收入(在现代国家里这是主体税种)、外汇储备(用社会通货膨胀的代价获得的收入)等都应该计算为政府收入。 
完整的统计需要完整的数据,目前条件下尚有困难。但要说明中国政府已经富裕到何种程度则不需要那么复杂,随便取其中四项:财政收入、国有企业利润、地方政府土地财政收入、社保收入就可以看出端倪。 
2010年,全国财政收入8.3万亿元,同比增长37.9%;国有企业累计实现利润约1.98万亿元,同比增长37.9%;土地出让金总额为2.7万亿,同比增长70%;全国五项社会保险基金总收入1.86万亿元,同比增长15.7%;这四项相加共14.84万亿,2010年GDP为39.79万亿,占GDP的37.29%之高,而且四项相加总收入的同比增长率更高达43.2%! 
这是很粗略的计算。中国社科院财政与贸易经济研究所对2009年政府的实际收入有过更全面的计算。他们按一般预算收入、政府性基金收入、预算外收入、土地有偿使用收入、社保基金收入四项来统计,结果达到10.8万亿元,远超过政府摆在门面上的6.3万亿元的税收收入,占GDP的比例也从25.4%升到32.2%;他们的计算还没有把2009年的国有企业利润1.34万亿纳入,若一并考虑进来,则2009年政府实际收入占GDP的比例更要高达35.6%。这已经与OECD那些发达国家基本持平了。 
但是,毫无疑问,这些国家与中国差别很大,主要体现在两点,第一,他们的收入就是税收收入,没有那么多预算内预算外的名堂,更没有中国这样大规模的国有企业;第二,他们的税收收入占GDP的比例虽有波动但基本稳定,而中国政府的收入是呈直线上升状态,几乎不可同日而语。 
更重要的区别是,在财政支出方面,中国人所得到的福利远远低于这些发达国家。这方面的计算在中国由于财政数据不透明有一些现实困难,但根据中央党校周天勇教授的统计,以2007年为例,全国全部预算内财政支出的75.39%是花在党政机关上,用在这些机关单位在编和临编人员的工资、退休、医疗、公招、公车、公出、办公、投资等等上。多么惊人!而与此相对的,OECD中税负较高的三个国家瑞典、丹麦和法国,他们财政的80%以上的支出是花在普通人的社会保障、教育、医疗保健、环保等社会福利上。中国与他们相差又何其之远! 

可见,这样不同的国情,若落实到中国税改上,只能是“永不加赋”;在政府没能用已经收上去的各种收入好好为民众提供对等的社会福利之前,我们没有理由再为政府钱不够而操心。

加税主张的陷阱

永不加赋主张的基础,是对政府征税权在握的一种担忧。当政府的税收可以不与社会福利对等,而政府又有可以随意征税的权力时,那么任何加税的主张都可能为政府所用,用于增加政府收入但同时并不提供对应的服务。

房产税即是一个例子。一直以来,舆论上都有一种善意,认为房产税开征后就意味着政府尊重民众在物业上的产权了,似乎房产税一开征就再无遭拆迁之虞;还有一种善意,认为房产税开征后,就能取代地方政府的土地财政,让民众负担减轻。

这两种善意都带着一种天真。拆迁背后的原因是中国的土地制度与城乡规划制度,在宪法、土地法、城乡规划法未做根本修改之前,如何能指望新开一种小税会解决这么一个大问题?至于替代土地财政的想法更是无从谈起,土地财政以万亿计,岂是数千亿的房产税可比。更何况,既然没有民意机构可以约束住政府的征税权,地方政府为什么不既不废除土地财政又增加房产税的收入?毕竟,在追求增加收入上,政府有100%的动力。

实际上,征收房产税最核心的法理是地方政府要将收上去的房产税重新投入社区建设上,使得社区内房产得到不断升值的好处。可这一点何曾会被地方政府提上桌面讨论并实施?他们所关心的,不外乎房产税这个“新”税种所开辟的新收入而已。不信?去瞧瞧那些已经实施房产税试点的城市即知:他们真的关心社区业主的房产升值吗?房产税收入真的“专税专用”到社区了?

在民意未能真正掌握征税权之前,任何加税主张都会同房产税一样,陷入执行的荒谬中。只要民意无从追究收上去的税是否真正用到公众福利上,那么就算出于最美好的法理出发去要求新增某种税的,最后的结果也只是继续增加政府的收入而非公众福祉。

间接税的减税改革

显然,在中国,永不加赋的主张是一种底线,保证民众的情况至少不会恶化,不会在福利没有改善情况下又莫名其妙增加了一些新负担。这是一种消极主张。

当然也有积极主张,那就是减税。比如最近议论最热烈的个税起征点调整以及合并税率层级:原则上,只要能减税主张都应该支持。但是,若从整个中国税制角度论及减税,那么,更根本的是间接税的改革。

中国税制的基本特点是以间接税为主。在全部税收收入中,间接税占到一半以上;简单统计,从1994年到2007年期间,国内增值税、消费税、营业税、进口税(海关代征进口环节增值税、消费税)这四种间接税,每年收入平均要占到总税收的70%左右,2010年的比例是69.5%。其中,最大宗的是增值税,以2010年为例,国内增值税占全部税收的29%,而在历史上,从1994-2007年之间,国内增值税占全部税收的比例一直在35%-45%之间波动。其次是营业税,一直保持在15%左右,2010年营业税占全部税收的比例是15.2%。

与间接税所涉及到的税负相比,个税只是一个小不点。个人所得税的比例,2010年在6.6%,这还是在同比增长了16.4%的结果,此前所占比例更低。从减税的主张来说,个税不是最佳的选择。

个税目前的减税方案,最亮点不过是调高起征点,对于中高收入群体并未放过:因为在取消15%和40%两档税率的同时扩大了5%和10%两个低档税率的适用范围,同时也扩大了最高税率45%的覆盖范围。这样调整后,个税综合效果究竟能否减税以及如果能减的话会减多少都无定数。而且,就算把个税全部取消,对降低社会税负来说也收效甚微。

其实,假设不对中国整体税制做大改动,那么边际上考虑减税的最佳方案是调整间接税;更具体说,应该取消营业税与增值税中的小规模纳税人,将当前缴纳营业税的税基纳入增值税,与此同时,大幅降低增值税税率。

间接税的特点是对人们的支出征税;理想状况下,一个产品从生产的第一个环节到最后一个销售环节到达消费者手里的整个过程中,间接税应该只对最后一个环节面对消费者的企业征收,这样就保证只有消费该产品的真正消费者承担税负;但由于执行中难以鉴别购买者是否最后一个消费者,所以只对最终端征间接税(正式名称为销售税)的方法往往会导致两个不良后果。

第一,错收。即把中间环节的企业当做最后一个环节企业征收销售税,这个企业自然而然会选择把被征收的税负往下一个环节转嫁传递,最终还是消费者承担了所有的税负;但此时消费者在消费此商品时被重复征税了,而且社会生产、消费该产品的市场调配机制也受到影响从而变得没有效率。美国依然还保留着销售税,根据美国不同年代不同专家的估算,在全部税收收入中,错收了中间环节的,高的要占到58%,低的也有39%!

第二,逃税。在销售税制下,首先消费者并不关心把产品卖给他的零售商是否纳税了,其次,零售商有很大的动机去逃税,因为一旦成功,他获得的好处是按产品最终总价值计算的税负,而不仅仅是他在零售环节产生的增值。销售税的税率越高,逃税的动力就越大,所以在国际上,实施销售税的国家都有共识,销售税率一般不会超过10%,少数几个税率超过10%的国家后来都转向增值税了。

可见,判断一种间接税好不好,最简单的方法就是以上两点,第一,是否重复征税率高?第二,是否易于造成逃税?

在现代化分工与生产条件下,一件产品经过的中间环节极多,如果不能加以区别,那么重复征税的情况会变得极其严重。所以,从第一点出发,我们说没有比营业税更坏的税了。因为营业税的征收方法是完全不考虑企业处于哪个生产环节。假如一个产品经过十个环节,在营业税制下,这项产品要被重复征收十次!还有比这更荒唐的吗?所以营业税必须取消。

与营业税恰好相反,增值税是重复征税最少的一种税制。它的基本原理是对每个生产环节所产生的增值部分进行征税。具体方法一般都采用发票—抵扣型(credit-invoice);这种方法下,每个企业都要做两件事情:第一,在卖出产品时要开发票(invoice)给买家,发票里规定了此次交易政府要收走的税,企业在卖出产品后就得按这个税负标准缴纳给政府;第二,在买入产品(投入品)时要向卖家索要发票,同样这个发票也规定了在这次交易里政府征走的税负,然后企业用此发票所证明的纳税额向政府申请抵扣(credit);也就是说,企业一方面在缴纳税,一方面又在抵扣税负,这两项的差额就是此企业真正需要缴纳的税负,而这个税负正好是按它所处的这个生产环节里产生的增值额缴纳的税负。

这种征收方法下,增值税环环相扣,很难出现不该收的也收了的情况,而且,由于每个环节里的企业只有从上个环节的企业那里得到发票才可以申请相应的抵扣,所以每个企业都有巨大的激励向上个环节的企业索要发票;而这个发票正是上个企业缴纳税负的凭证,这使得相关环节的企业互相监督,也使得处在中间环节里的企业即使想逃税也非常困难,最终端的零售商逃税动机也大大降低,因为与销售税不同,在增值税下,零售商逃税获得的好处不过是在他这个环节所产生增值该纳的税,显然这个好处相比销售税时是非常有限的。

增值税的优点令它一现世就迅速得到推广,从法国开始,到丹麦到欧共体(现为欧盟)到随后是南美洲、非洲、亚洲,如今在全世界至少135个国家里实行,中国也不例外,自1994年税制改革后就采纳了,至今已是国内第一大税。

但是,中国一直实行的是打折扣的增值税。一个能被打折扣的地方是:产品在不同环节过渡时,哪些部分算增值?不同规定会导致不同的税收后果,比如中国直到2008年底前,还一直把企业添置固定资产当做增值纳税,这就使得固定资产部分被重复征税。幸好此部分已经改过来了,在中国舆论里被褒称为从生产型增值税向消费型增值税转型。

中国增值税第二个打折扣的地方是区分了一般纳税人与小规模纳税人。细细追究,所谓小规模纳税人,与营业税完全无异,都是不对企业处在何种生产环节做区分,直接对全部营业额按照一个比率征税,所以名为增值税实为另一种营业税。

故此,在中国提倡减税,最要之处非个人所得税这种边缘小税,而应从间接税入手,断然取消营业税与增值税中小规模纳税人,代之以统一的增值税。这就要讨论到前面所及判断间接税优劣的第二个标准,是否易于造成逃税。这恰是增值税的另一个好处。

增值税制的特点是它一般只采纳一种税率,没有层累递进的复杂税制。倘使此税率降低至很低的水准,比如将中国今日17%的增值税率降低到10%以下,并扩大到所有商品领域,取代其他一切间接税,则好处不言而喻。

一般而言,一个社会,税率越复杂,层级关系越麻烦,那么逃税的技巧就会越发达;做生意的商人们,总会发挥智慧,要将生产转移到税率更低的领域。如果所有的间接税只剩一种了,而且只有一个税率,那也就没有逃税的动机了。

概言之,在永不加赋的前提下我们讨论中国的减税主张,本质其实就是用增值税替代其他一切间接税,并将增值税率定在一个很低的水平上,至少要低于10%,从而使得社会被税制的扭曲程度降低到最小。

单一税(Flat Tax)的梦想

毫无疑问,在逻辑上,这样的减税主张会把我们带到更远的地方。

既然降低重复征税对社会有利,为何不把其他重复征税一并取消?既然统一税率能大幅度甚至彻底降低人们的逃税动机,为何不把统一税率推进到更大的领域?

于是,即使可能离中国现实还很遥远,我们也可再稍作探析。

首先,重复征税,不仅仅发生在间接税领域。在直接税领域,也有重复征税。企业员工的薪水,在增值税体系里,是作为增值部分对待的,因而即便是增值税,也在所有的生产环节对员工薪水不断重复征税。而对企业员工而言,他们同时还必须面对个人所得税,因此在直接税部分,又遭一次重复征税。解决的方法,其实与解决固定资产重复征税一样简单,那就是:将员工薪水从增值部分移除,不再面临增值税。员工只需缴纳一次个人所得税。

但是,如果个人所得税税率与增值税率不一,依然难以避免员工本人或者企业帮助员工去规避所得税的冲动。理论上,只要存在不同税率,就会存在从高税率逃到低税率的机会主义。所以,更彻底的方法应该是不仅将员工薪水从增值税体系里移除,而且要改革个人所得税率,使之只有一个税率,且此税率等于增值税率。

其次,对于企业老板来说,就算不从企业里领取薪水,只纯粹作为投资者,也同样要遭受重复征税;企业利润要被征收一次企业所得税,当利润变成个人收入时又要被征收一次个人所得税。显然,对企业老板而言,明智的选择是逃税,将利润在企业消化掉;如果个人所得税率低。当然,如果是一个上市企业,投资者极度分散,那么重复征税是无法避免的。

延续我们前面思路,彻底解决企业老板/投资者的重复征税以及逃税问题,要点有二:其一,只保留企业所得税,并统一税率与增值税相同,其二,索性解放他们,对所有一切资本性收入都不予征税,放手让他们去投资,去创造更多财富,将社会整体产出推到一个更高的水平。

如果以上这一切都发生了,那么单一税(Flat Tax)就出现了。显然,此时一定会有人出来挑剔说,这样的税制,太便宜富人了,对穷人太苛刻了。好吧,从道理上说,一定程度上照顾穷人是对的,所以,我们可以再稍作调整,比如在完全单一的税制结构里,再按家庭状况划出一条免征线。但是,对资本收入,却实在不宜再做约束,重做冯妇,将税制复杂化。实际上,正如茅于轼老师所言,保护富人即是保护穷人的未来。

显然,推理到这一步,我们已经从中国国情走远到北冥之北了,也不可能达成完全共识。但对于当下中国特有国情,所有无背靠政府之好处的公民,应该形成基本共识:——让我们最后再重复一遍——守住永不加赋的底线,在此基础上提出改革间接税的减税主张,同时积极争取掌握征税权,如果不能有民意机构掌握,至少在舆论上需要不断监督、呼吁与施加影响。或许,在中国特色的国情中如此主张税制改革,才能稍稍让社会缓一口气?

郭玉闪/2011年4月29日

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