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只能永不加赋

传知行研究所近日开始在南方周末每周连载“税收的真相”评论系列,本文为第三篇,以“不加税的理由”发表于5月12日南方周末(http://www.infzm.com/content/59162),略有调整,此处为原文。

在前面的专栏文章里,黄凯平谈到征税权的归属,无代表不纳税是现代国家的共识;刘守刚的文章又进一步解释了现代税收的特点,简而言之,税乃为“用之于民”才“取之于民”,且需民众同意并能透明化监督。以此论之,税代表着民众与政府一种清楚的关系:政府只能以税收形式从民众处得到收入,并需将此收入重新用于民众。

非税收入的规模

但当下中国政府的财政收入可不仅仅是税,还包含了大量的非税收入。所谓非税收入,从形式上说,是无民众同意即为政府征收并归其所有。既然无需民众同意,自然民众也就无从约束其之使用;当然,严格的说,如果征税权没能掌握在民意机构手中,那么即便是税收形式的政府收入,民众也缺乏约束能力。

这些非税收入中,有一部分因为被纳入到国家财政预算框架里,要拿到全国人大批准且每年审计,所以受到一定程度的约束,包括行政性收费收入、罚没收入、各种专项收入如征收排污费收入、教育费附加收入、铁路建设基金收入、电力建设资金专项收入等。这些被纳入国家预算框架的非税收入与各种税收收入,共同构成了每年国家正式对外公布的全国公共财政收入,以2010年为例,全国公共财政收入8.308万亿元,其中非税收入为9878亿元。

更多的非税收入,在形式上不受任何约束,而且数量上也远远超过被纳入预算框架的部分。其中最令人瞩目的当属政府性基金、国有企业收入、社会保障、政府债务等。且让我们一一辨析。

——所谓政府性基金,乃为统称;既指包括各种各样由中央政府、省级政府自行设立的基金并从民众处强制取得的收入,比如三峡建设基金,全国民众每消费一度电都要被强制缴纳数厘贡献给此基金;也包括地方政府的土地财政等收入。按照政府公布数据,2010年全国政府性基金收入共35781.94亿元,其中单项最大的是土地财政,达到29109.94亿元!

——因为在所经营领域有绝对垄断地位,国有企业在中国尤为发达与庞大;2010年国有企业营业总收入达303253.7亿元,利润则有19870.6亿元。自2007年开始这部分利润中极小的一个比例需上缴给中央政府,以2010年为例,交给国家的利润有558.7亿元;但从道理上说,国有企业利润不管留在国企内部还是上交给国家,每一分都属于国家收入;从取之于民的角度来说,这些利润当然是从社会被转移到国家手里了,甚至如果要算上国企垄断所造成的机会成本损失,公众被拿走的财富还更多。

——二战之后全世界都往福利国家转,由此社会保障体系的重要性在不断增加,至今全世界已有上百个国家将社会保障收入当作一项税来开征,而且在很多发达国家比如美国法国英国,社会保障税已经是最重要的主体税种。在中国,无论社会保障是否正式开征为税种,五项社会保险基金所构成的社会保障收入,都取之于民并且规模日益增大,至2010年已经高达18646.4亿元。

——政府的债务与私人债务不同,政府债务必得用未来的税收收入来偿还,所以政府举债,最后买单的总是社会民众,以此理解,政府债务自然应当列为政府的非税收入、公民的非税负担;政府举债越大,社会未来的税负也越重。而近年来中国政府的债务虽未到欧洲那样夸张,但也呈快速上升趋势。到2010年底,中央国债余额实际数为67526.91亿元,2009年实际数为60237.68亿元,可见2010年一年新增中央国债实际数为7289.23亿元。而比之中央债务,地方政府债务要更为惊人,尤其2009年以来地方融资平台所欠债务呈爆炸性增长:按照《新世纪》周刊2010年一个报道中的调查,2009年底地方政府所欠债务有10万亿,其中地方融资平台所欠债务为7万亿!而且还预估到2010年底,地方融资平台还会新增2.5万亿贷款。

可见,仅以2010年为例粗略计算,将以上四项非税收入(政府性基金、国有企业收入、社会保障、政府(新增)债务)加总就有10.6588万亿之巨!甚至超过了国家正式公布的公共财政收入8.308万亿;这些非税收入取之于民,数量庞大,却几乎不受任何民众约束,若再算上全国公共财政收入中的非税收入,那么2010年全国非税收入为11.6466万亿,税收收入为7.3202万亿:非税收入是税收收入的1.59倍,远远高于税收收入。

最重要的,当我们将政府这些非税收入与公共财政收入相合并时就得出了2010年中国政府“取之于民” 的真正总收入为:18.9668万亿,占2010年39.79万亿GDP的47.657%;这个水平,即使与欧洲高福利国家相比都不遑相让了,在真实税负上已经让中国站到了全世界最高的行列了。

这还是只计算了四项非税收入,实际上非税收入的情形远不止如此,单各级政府乱收费、乱罚款、乱摊派每年就给民众增加了多少负担。当然,由于中国财政目前尚不透明,真实水平无从得知,但从《2004年中国经济普查年鉴》的统计即就能管窥一豹:2004年,在财政税收之外,我国工商、质监、城管、消防、交通等政府部门,年收费达9367.67亿,加上检察院和法院所收的356亿,共计9723.67亿,而2004年的GDP才不过15.9万亿。

多少用之于民?

与高税负形成鲜明相对的,却是政府在民生上的低投入。

很长一段时间以来,中国财政的一大特点是重投资轻民生,前面所及四大非税收入,除社会保障收入外,几乎都与投资有关。国有企业利润、政府举债、各种各样的建设基金以及土地财政等,都与民众福祉提高无直接关联。

粗略计算,2010年中央公共财政支出中,教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出合计8898.54亿元;用于“三农”的支出合计8579.7亿元,其中包括支持农业生产支出3427.3亿元,对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出1225.9亿元,促进农村教育、卫生等社会事业发展支出3350.3亿元,农产品储备费用和利息等支出576.2亿元;而非税收入中政府性基金支出,与民生相关的:农村基础设施建设和补助农民等支出2248.27亿元、廉租住房保障支出463.62亿元、彩票公益金支出288.19亿元,用于社会福利、体育、教育等社会公益事业、城市基础设施配套支出479.68亿元、地方教育附加支出177.41亿元等,总计3657.17亿元。

因为没有直接数据,无法得知地方公共财政收入中多大比例用于与民生相关的支出上。我们不妨以上海的标准(肯定在全国各地民生支出中是比较高)来粗略估计,2010年上海市本级财政支出1278.7亿元,其中“聚焦惠民生”支出了665.8亿元,占52%,若以此比例来估算全国地方公共财政支出中用于民生的部分,则2010年地方公共财政支出7.36万亿元中应当有3.83万亿用于民生。

如此算来,则2010年“用之于民”的政府总支出大略为5.94万亿,与2010年政府“取之于民”的总收入18.9668万亿相比,不过31.35%!用之于民的与取之于民的比例是多么惊人的小啊。

底线:永不加赋

这就带出了一个简单但一目了然的道理,若一国税收“取之于民”甚多,而“用之于民”甚少;则此国不仅离现代国家愈远,且在此国绝不可再谈任何加税主张,只能主张永不加赋。

原因之一,是此国若能轻易做到取之于民远远超过用之于民,则此国征税权必然不受国民控制、此国之税收必不是基于社会公意而征收,如此,则此国国民也必定无法限制政府如何使用它的收入——在此前提下,为防止政府用任何增加福利的借口来增税以增加收入但并不实质改善国民福利,我们只能绝口不提倡任何加税主张。

原因之二是天下没有免费的午餐。当政府已经拿走了那么多收入时,在它不能提供对等社会福利之前,就没有理由来继续增加收入。

当然,相比减税,永不加赋的主张只是一种消极主张。但若我们无法立即推动政府减税,至少我们要能保证不再被莫名其妙增加一些新税负,至少我们要保证情况不恶化——这是我们的底线。因此,只能永不加赋,直至有一天能减税、缴纳的税能换回对等的社会福利以及有一天征税权能服服帖帖的通过立法机构掌握在国民手里为止。

郭玉闪

2011/5/7

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