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以善致善——再论行政许可法与出租车业

自2004年的7月1日开始,行政许可法和出租车业两者始终都是社会关注的焦点。前者被关注,是因为它是那么重要的一部法律,从立法原则到对政府作为(行政许可)的种种规定都开拓了一种新风气——这种新风气将惠及整个社会,当然也包括出租车业。事实上,7月1日行政许可法实施当日,北京市的出租车司机即通过寻求行政许可法来诉求他们的利益。而后者被关注,一是因为这个行业目前存在着非常多的问题,二是因为行政许可法实施后对之的影响。

北京出租车司机这种新的维权形式形成了与行政许可法之间良好的互动关系,我们可名之为:以善致善;即善的目的应当用善的手段来寻求。行政许可法的可贵之处在于,它用国家大法的形式规定了政府在一个具体行业里的作为必须是“善”的,而且在行政许可法里所规定的协调机制又一定程度上保证了此具体行业里的利益冲突可以采用“善”的手段来解决。所谓“善”,指对社会而言成本较低。

人类社会乃一稀缺社会,人与人在利益上的竞争无处不在。在所有的竞争方式中,“以善致善”给社会带来的成本最小。因此,伴随着行政许可法的实施,它对各个行业的利益冲突方式的规范将降低行业内的利益冲突带来的交易成本从而使社会受益。

行政许可法在出租车业的展开会是一个很好的例子。当然,“以善致善”的理想能否实现还有待时间来检验。不过,且让我们以出租车业为例试着细化分析一下吧。

目前出租车业存在的问题

要论出租车业最大的问题,显然非出租车业经营模式选择问题莫属。究竟是挂靠、承包或者个体化呢?须知,不同的经营模式牵涉到司机和公司之间不同的利益分配,所以出租车业由转换经营模式引发的纠纷最大,并且已经出现了许多不理性的行为。比如银川、长沙等地出现的出租车司机集体罢运,武汉司机割腕、拿菜刀砍头等等。由转换经营模式带来的行业内冲突,最早应该出现在九十年代末期的北京市,当时北京市采取了出台标准承包合同、收车、缩短出租车使用年限等等一系列政策以推行承包制。而自2002年开始,全国各地的出租车业开始兴起改变出租车业经营模式的浪潮,各地做法五花八门,但又大同小异,基本上都是将挂靠模式改为承包制。由于承包制下司机利益受损,所以几乎在各地都出现了司机的反抗行为。最尖锐的反抗行为都是出现在这种改制风潮里。

除了改制这样的大问题,出租车业还面临不少中等问题。比如黑车的管理问题。几乎有数量管制的地方都出现了黑车。有些地方黑车还非常泛滥。还有出租车服务质量问题,这和黑车一样,都是一个似乎“无解”的顽疾。再比如车型更新换代问题,不更新吧,公司的经营无法展开,利益受损;要更新吧,车价和车型如何配套呢?如何才能在投放新车时既能保证新车的利益又不会削减旧车经营者的利益呢?

还有更小的问题。比如北京首汽被指称在招收出租车司机时多收了几百元份钱。这个似乎简单的问题也拖了不短时间,直到今日依然没有彻底解决。这事实上典型反映了政府在出租车业所遭遇到的烦恼。任何一个问题,哪怕再小,都会牵一发动全身。

虽然这些大大小小的问题纠缠在一起,混杂在一起,但是从最广泛的意义来说,都是因政府的政策而引发的。总体上出租车业目前所遭遇的所有问题,可以区分为两类。

第一类是因垄断性政策所造成的。出租车业行业属于高度管制行业。管制政策不但造就了这个垄断利润,而且也带来了一些额外的社会成本。比如数量政策必然会带来黑车,而为保卫垄断政策而进行的消灭黑车行动不单损害了黑车经营者的利益,而且也损害了搭乘黑车的乘客的福利。另外,数量管制加上价格管制,实在是出租车服务质量差的罪魁祸首。有垄断利润,又无需担心替代性竞争,司机只会有压榨乘客的动机而没有服务乘客的动机。

第二类是由规定如何分配垄断利润的政策所造成的。目前国内绝多数城市的出租车业基本上都是禁止个体经营的。采取公司化体制的出租车业,争夺垄断利润的主要是司机和公司。公司多拿了,司机就少拿了;反之亦然。这使得公司和司机之间在利益争夺上几乎就是天敌。可是,很多城市出租车业发展在开始都是由个体“跑“出来的,后来形成一个行业之后,政府开始用强化管理的方式将个体经营或者准个体经营(指挂靠模式)转换为公司化经营。正如前面我们指出的,这种经营模式的改变造就了目前出租车业最大的矛盾焦点。

值得注意的是,第一类由垄断政策引发的行业问题在全世界各个城市的出租车业都普遍存在。真正有中国特色的是第二类由歧视性政策所引发的问题。出租车业司机的弱势地位是这一类歧视性管制政策管制的结果。

政府的行业政策目标——目标的善

   

所谓成也萧何,败也萧何。政府在出租车业的苦恼,究其原因,还在于错误的和混乱的行业政策目标。

仔细分析,目前事实上有四个方面的主体在争夺出租车业利润:政府、公司、司机和乘客。政府争夺利润,体现在它对经营权的拍卖或者出卖上。在出租车业,这是一种典型的“与民争利”行为。经济学可以证明,这个行业的特点是自由竞争、个体化经营;拍卖或者出卖等于政府抽取“暗税”,是被先贤明确认为“最下者”的错误行为。

除了政府直接争利之外,政府行业政策还表现为一种混乱。要知道,一定额度的出租车业利润若不落在司机手里,就会落在公司手里或者转化为乘客的福利。这三者之利益乃是相互对立的。若政府不能采取一中立态度,那么头疼治头,脚痛治脚,它所追求的行业政策目标将变的一团混乱。这在目前的出租车业表现的很明显。拿北京市鼓吹许久的出租车更新来说,若要立即实现北京市出租车的更新升级,那么原来开旧车的司机的利益就将受损,如果不立即升级,那公司由于没法更新到期的出租车势必利益受损,如果不升级,政府又受损。这如何是好? 再比如出租车服务质量,假如不加以治理,那么乘客的福利受损,可是如果加以治理,司机的利益会受损,而若要乘客和司机同时满意,那就只有公司受损。假如政府一定要选择一方利益立足,那么政府究竟该站在哪一方面?这种钟摆型的行业政策之混乱可见一斑。

于是,我们的问题是:究竟政府在出租车业的政策目标应该是什么?

这个目标必须是“善”的。从社会的角度来看,出租车业提供的是出行的交通服务,属于各行各业的上头行业,因此,享受该行业的服务需要支付的代价越低越好,而服务质量自然越高越好。是故,一个正面的回答是,政府在这个行业的所追求的“善”的目标应该是使该行业产出“价格低,但出行服务质量高”的产品。

考虑到出租车业极强的个体化经营特点,以及出租车业所需求的服务技能不高的特点,在追求这样一个“善”的目标时,没有什么比在出租车业建立一个以服务质量竞争为主的竞争格局来的更有效的了。而政府的立场就是守望这样的竞争格局以求达到“善”的行业目标。

可见,这个“善”的目标要能得出,就必然要对政府的行为(一切行业政策都可以归为政府设立的某些行政许可)做判断,对行业的具体特点细加考察——这样我们终于要谈到行政许可法的重要性了。

行政许可法,正如报刊上已经讨论的沸沸扬扬的,就是用来管束政府行政许可行为的。做为一般意义上的法,行政许可法对于政府设立行政许可的范围最重要的规定当属从反面上的限制,也即行政许可法第十三条的规定:“。。。本法第十二条所列事项,通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可:

(一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;

(二)市场竞争机制能够有效调节的;

(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的;

(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”

这种姿态非常重要。毕竟隔行如隔山,不同行业之间的差距会使得此“善”与彼“善”可以非常不同。但是一定有一些条件,如果对之不加以限制,将会使得“善”的目标成为不可能。这正是十三条用意所在以及它之所以重要的原因。

一个对社会“善”的行业目标,一定不是政府单方面可以猜想出来的。更何况,政府作为一个公意组织,存在着代理人的利益和公共利益互相冲突的问题。尽管已经在反方面加以限制,作为一部良法,尽管无法对什么是“善”的行政许可目标进行规定,行政许可法也应当在如何追求“善”的目标的手段有所规定。换言之,行政许可法必须同时规定手段的“善”。

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