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郭玉闪、楚望台、黄凯平:房产税三人谈

房产税三人谈
郭玉闪、楚望台、黄凯平
(文章来源于《传知行学术通讯》2010年第九期)


编者按:有关房产税的争论,一直牵动着大部分国人的心,是否开征,至今仍无定论。最近,传知行内部三位研究员(郭玉闪、楚望台、黄凯平)对此话题产生了分歧,相持不下,遂相约各自撰文陈述观点,从而我们制作了这一专题与各位读者分享。三个人都认为不应该开征房产税,但楚望台认为政府会选择开征房产税,原因在于地方政府财政上的亏空局面,开征已成为必然之局。黄凯平则认为中央政府在权衡利弊之后,仍然不会选择开征房产税,因为社会反弹太大,而得到的税收收益又太小。

郭玉闪则同意黄凯平的分析,但由于税收未法定,行政部门要横征暴敛的话,民众毫无抵抗之力。郭玉闪重点指出,用抑制房市高价的理由来支持开征房产税,完全是在混淆视听以博取民众支持,实际上在中国目前不堪重税的局面下,房产税绝无开征的道理。

▌法理障碍难阻房产税开征

楚望台 

10月上海市政府发布了一个《关于进一步加强本市房地产市场调控加快推进住房保障工作的若干意见》。其中提出“按照国家加快推进房产税改革试点的工作要求,本市将积极做好房产税改革试点的各项准备工作”。

今年以来,关于房产税开征的传言一直不断。准确地讲,大家目前关心的房产税专指1986年《房产税暂行条例》予以免税的“个人所有非营业的房产”。从媒体报道来看,各个部委的官员发言,态度是不一致的。所以与诸位同仁探讨这样两个问题,也是公众最关心的问题:(私宅)房产税开征的可能性是多大?如果开征,可能会采取怎样的方式?抛砖引玉,请大家批评。

第一个问题,我认为房产税的开征已成必然之局

这个看法是基于地方政府财政上的亏空局面:

从全国来看,2010年1-9月份,地方本级财政收入29809.15亿元,地方本级财政支出43380.96亿元。以上海为例,2010年5月份,全市地方财政收入262.6亿元,全市地方财政支出完成391亿元。在这个背景下面,地方政府开始刮地皮炒地皮。国研中心06年的一个数据称,在很多地方政府预算外收入已经超出了预算收入,而土地出让金净收入可以占到预算外收入的60%以上。这些数字可以给我们一个整体判断:地方财政的运转在很大程度上是靠土地出让金来支撑的。

土地财政搞了十几年,目前的状况是:第一,土地存量越来越少,北京、上海这样的一线城市再过几年将无地可卖;第二,正在酝酿中的《预算法》将取消预算外资金。在现实层面和法律层面上,目前的土地财政模式将无法持续。所以,如果政府还是这个政府,分税制还是这套分税制,地方政府必须再找一个稳定且丰厚的税源来续命。从产业现状来看,扩大房产税的税基将成为第一选择。2010年1-9月份,全国税收总收入55957.37亿元,其中房产税646.28亿元,约占税收总收入的1%。按照《房产税暂行条例》,目前的房产税是比照房产原值计算的,也不包括个人所有非营业用的房产。如果将私宅纳入征收范围并按现值计算,可能会到一个无法预计的庞大数字。这样一块肥肉,政府不大可能放过。

第二个问题,主要牵涉到房产税的税基

1、税基的问题牵涉到房产税的定义。前些年用的名词叫“物业税”,今年用的最多的是“房产税”或者“房产保有税”。无论是“物业”还是“房产”,在法律上内涵都不明确。这几年我们习惯讲“房产升值”,如果将房产理解为地上建筑物,它只会年年折旧、年年贬值。升值的只是房子下面的地皮。

而中国的城市土地制度是房地分离:一套商品房的价值,是由房屋的所有权价值及土地的70年使用权价值两部分构成的。而土地的70年使用权价值是由土地出让金体现的,它可能占到一套新建商品房价格的30%以上(据任志强称达到50%)。有学者认为对业主不拥有土地所有权,所以不应对此征税。这一说法并未触及问题的实质:业主拥有的用益物权也是一种财产性权利,可以纳入财产税的征收范围。但土地使用权的特殊性在于:政府构成交易中的一方。土地出让金相当于一次性向政府支付了70年的租金。政府不能一手收租、一手收税。包括现有的城镇土地使用税和土地增值税,分别是对土地使用权在保有环节和流转环节征税。这两个税种都是违背法理的。

现在流传的一些言论,讲房产税将以房产现值为税基征税,以市场价格评估。地块估价在技术上并不复杂。但是在法理上,这样计税时必须将土地使用权的现值扣除,否则便构成重复征税。这一税种的税基,也就只能是房屋本身的价格,其现值可能比原值还要低。

2、房产税作为财产税而非消费税,以纳税主体拥有及支配的财产为计征对象,也应该将个人的整体资产情况考虑在内。以贷款买房的业主,也应将负债情况考虑在内,否则无以体现税收的公平原则。

以上讲的是都是应然的状态。政策出台时未必考虑这些。起码在目前的官方言论里,一直没有涉及到这些法理障碍。

3、按照《南方周末》六月九日的报道,上海共上报中央两套方案,A方案:“住房保有税”出台前买的房不征税,出台后的第一套、第二套人均70平方米以下不征,第二套人均70平方米以上及第三套以上的征税;B方案:新房、老房都征税。第一套和第二套人均70平方米以下不征,第二套人均70平方米以上及第三套以上的征税。

使用“住房”二字同样是有待商榷的。住房的种类有很多,除商品房外还有房改房、福利房、集资房等等,这些不同属性的住房无法笼统的套进同一套方案里。

上面两套方案的差别,就是住房保有税出台前买的房是否计征的问题。A方案的可能性不大,如果老房不计征,房产税将无法满足地方政府的利益冲动。综合房产数量与面积设置起征点应该是无疑问的。如果起征点过低(如对首套房征税),影响的利益群体太广,会引发强烈反弹,甚至影响政治稳定。在起征点之上,可能会采取累进税率。

4、房产税在征收环节的成本有多高?执行难度有多大?不动产的特点是无法隐匿,且交易的每一环节都登记在册,要掌握个人的应纳税额是相当简单的。在执行层面上,可用的强制手段也有很多,如执行罚(滞纳金)、禁止交易、强制拍卖等。如果不考虑房产税的政治影响和市场效应,我认为房产税在征收环节上难度是不大的,不会出现无法执行的情况。

▌利弊权衡将致房产税难产

黄凯平

 

楚望台《法理障碍难阻房产税开征》文中的这些理由我大多都承认有道理,但我并未认为针对个人住房的房产税不会顺利开征。这当然不是政府不想敛财,而是如果政府敛了这笔钱很可能会得不偿失。

地方政府这一两年来有一股强烈冲动,就是希望对居民个人住房征税,原因很简单,土地卖得差不多了,得想其它法子,在当前的分税制下,地方政府很难向中央政府要到更多的财源,向自己的一亩三分地打主意更方便,当然不会是压减开支,精简机构,最好的办法就从房产上把“损失”弄出回来,如果能再增加其它税源自然是多多益善。最近讨论得火热房产税、车船税、环保税、资源税……等都是在地方政府土地财政盛极而衰的背景产生的,这都是源于地方政府的财政危机。

地方政府有敛财的巨大冲动,但这财并不那么容易敛,特别是个人住房的房产税,这是一种直接税,而且没有办法进行代扣代缴。直接税就意味着政府直接向公民征收,这在中国这个火药桶国家里,政府要向公民直接要钱,其后果可想而知。中国税负虽然极重,但没有招来民众太多的反抗与抗税,原因是中国目前的税收基本上都是间接税,不直接针对个人,主要的直接税个人所得税也基本上由企业代扣代缴,很多人被课税了也不知道,所以政府与个人之间还有一个缓冲,人们的税痛也不明晰,不至于把矛盾激化。如果政府直接向个人征收房产税,而且钱还不少,在今天,我真无法想象民众去税务局排队交房产税的情景,更无法想象税务人员挨家挨户地收巨额房产税可以成功,而且还可以平安回家。这自然使我想起农业税的命运,上世纪90年代,农业税极为繁重,也是直接税,结果各地尾欠都非常多,官民冲突日益加剧,最后导致农民的反抗潮此起彼伏。2003年,中央政府宣布取消农业税,多少还是有点无奈与迫不得已。

另外,对个人第二套住房征税,称是为了抑制房价,打击投机,但结果将不仅使房价上涨,而且会抬高房屋的出租价格。加税无论如何也不可能降低商品价格,这是简单的常识,虽然很多心怀不轨的专家学者口口声声说房产税可以降低房价,但政府部门对此肯定是心知肚明。大约在四五年前,大家也抱怨房价太高,于是很多人痛骂那些买了好几套房然后出租的人,说他们发财不正当,说政府应该对他们管一管,政府趁机对房屋租金收税,称是这可以抑制有钱人买多套房进行出租。结果,从那以后,租房者除了要交房租外,还得额外多交一笔税金,房东可以轻而易举地把税金转嫁给租房者。个人住房税房产税也将是这样,它将大大抬高房屋的出租价格。买不起房还没有关系,大家还只发发牢骚,骂一骂而已,但如果租不起房,问题就怕不止是骂骂而已了,其后果之严重,政府心里肯定是明白的。

第三,房产虽然都登记在册,但房产税的征纳在技术上却并不如望台所讲的那样毫无障碍,以家庭为单位从第二套住房开征,全国各地的税务部门要全面、实时地了解居民的房屋变迁情况,购买与出售的数据库都必须是动态的,而且还必须与居民的婚姻、家庭人口等数据库建立起联系,这不是一时半回的功夫。而且中国的居民房产非常复杂,不是单一的商品房,此外,还有自建房、房改房与经济适用住房和享受经济适用住房政策的住房;有拆迁房的实物补偿房、拆迁房中的购房性住房、拆迁后的房改房、市政配套用拆迁房等多种类型的房子……任志强曾统计北京住房类型有二三十种,这些不同类型的房屋收益不同、增值不同、住房政策类型多样化,这个如何计算房产税呢?最后,我们来看看如果对城镇居民个人住房开征房产税,政府会有多少收入。从目前的大多数方案来看,除个别官员与专家外都赞成对个人第一套住房免征房产税(也许这些人内心是希望对第一套房也征税,只是怕官逼民反而做出一副善良的样子),这样,我们可以根据一些数据管中窥豹,大体推算出这些房产税的总额,田新杰与周盛舸就曾经在《21世纪经济报道》中发文测算过:

全国目前的城镇住房保有总量=28(住建部公布的城镇居民人均居住面积)×6.22亿(发改委公布的城镇居民总人口)=174亿平方米

城镇居民拥有的首套房总量=1.55亿(城镇居民家庭数)×83%(住建部披露的城镇居民住房自有率)×100(每套住房面积)=129亿平方米税基=全国目前的城镇住房保有总量=城镇居民拥有的首套房总量=45亿平方米

每年住房保有税税收总额=45亿×4695元/平方米(据统计局公布的2009年全国商品房均价)×70%(房产余值以市值70%计)×1%(税率)=1479亿元

虽然这个计算非常粗糙,但也能说明大体的情况。虽然这是一笔不小的钱,但这一点税收对弥补地方财政的巨大亏空来说无疑是杯水车薪,为了让地方政府获得这么一点利益,而让自己伤筋动骨,甚至面临民众激烈的抗税行动,政府最担心的“社会不稳定”的状况无疑会在各地上演,中央政府还不至于蠢成这样。

▌房产税绝不该开征

郭玉闪

分析房产税,需要回答两个问题,第一,房产税会不会开征,第二,房产税该不该开征。

对于第一个问题,楚望台认为,房产税会开征,理由是,土地财政制度会被取消,所以地方政府需要找到一个可用于替代土地财政的稳定丰厚的财源,而房产税在备选名单中要排第一位。

我完全不同意楚望台的这一步分析。对地方政府来说,土地财政制度与房产税不是一个数量级的相互替代方案。首先,按照楚望台列举的数字,土地财政所涉及到的地方政府收入高达2万亿多,而房产税,扩大税基后,能收到的收入,按照凯平文章里的计算,不过1479亿,两者差的不是一点两点。无法想象地方政府会同意用房产税替代土地财政。其次,我同意黄凯平的另一个分析,(扩大税基后的)房产税可以算为直接税,直接税给老百姓带来的税负疼痛感是最强烈的,因此会引发的社会反弹或怨气不会比土地财政差多少。所以,这个税种,既不会减少当下社会的怨气,又让地方政府收入大幅度降低,基本上不太可能会被接受。

当然,如果说只要是肥肉,政府就不会放过,那当然我们确实要承认,房产税也是有可能被开征的。只是此时的逻辑,就与替代土地财政没有瓜葛了,而与政府强制征税的能力挂钩了。尽管全世界大多数现代化国家在开征税种的时候,都遵循税收法定原则,也就是要由民意机构通过才算数,可在中国,只要行政部门下一纸公文就能征税。行政部门的这项权力,来源于1984年全国人大常委会的委托。只是快30年过去了,时势早已大变,可税收法定原则在中国的落实依然遥遥无期。所以,社会对行政部门强制征税能力没有抵抗力,如果政府真要决心开征房产税,那房产税会被成功开征的。 

第二个问题,房产税该不该开征,这方面楚望台提出了一个非常好的观点,我完全同意。楚望台指出,中国的房产,地和屋是分离的,而且房产升值主要是体现在地价的变动上,房屋本身的价值只是逐年折旧。房产税要想有意义,就得针对房屋及地价合并一起的价值进行征税。可是,在城市里,地的所有权全部归国家所有,业主有的只是使用权;如果要承认使用权是一项财产权,那为什么在城市拆迁的时候不对原业主按市场价补偿所有的地价?相反,在拆迁的时候,政府说,我们是“回收”国有土地,只能退回当初原业主缴纳的土地出让金的相应剩余部分。如果业主对地的使用权不算财产权,那房产税就不能对地的价值变动征税了,只能对业主所拥有房屋的价值变动征税了,结果显然是一分钱都不会有,因为房屋折旧每年价值都在缩减。

中国政府把地权弄的非常复杂,除了政府可以方便搞土地财政外,另外一个结果是,土地财政与房产税在法理上是相互矛盾的,两者只能存一。也就是说,只要中国政府不放弃土地财政,那房产税就不能开征。事实上,大家都明白,政府不会放弃土地财政的,所以只要政府还讲究法理的统一性,那房产税就不该开征。

房产税该不该开征,还应该讨论到一个相关联的、非常重要的问题,也是黄凯平在讨论中提到的;政府一直在声称要用房产税来打击在房市上的投机行为。客观的说,政府为出台房产税所主张的这个理由,在一定程度上确实会赢取民心,但是,这种主张完全在混淆视听。

房地产价格高企是这几年非常显著的一个经济现象,造成这个局面的一个重要原因,不是房地产真地被高需求推动变得那么值钱了,而是货币变得不值钱了。货币不值钱的直接原因是国内货币增发太快了,高通货膨胀让有点积蓄的老百姓都想着把钱投到能保值的地方去,而在目前国内高金融管制的情况下,可以选择的投资品寥寥无几,最明显的去处就是房地产市场和股市。

由于中国货币政策的无能,使得人民币币值非常不稳定,所以房地产价格信号是高度扭曲的,并不能显示出这个市场里真实的供需状况。用加税的方法来应对是拙劣的,第一,一个明显的道理是,加税是无法降价的,加税只会让价格更高,第二,也是最重要的,加税会进一步扭曲房地产市场的价格信号,让中国的房价在无能的货币政策与错误的税收政策中不断扭曲,同时在指挥配置市场资源上完全失灵。严格的说,通货膨胀是货币现象,要应对的话,最佳选择是用更好的货币政策来纠错;其他方法,无论是财政手段、税收手段或者都属文不对题,都只会让事情越变越糟。

任何税收都是对经济的压抑与扭曲,所以用税收手段来对付类似通货膨胀等经济危机,实质结果只会是南辕北辙。用打击投机来支持房产税,这种主张很山寨。当然,还有一些人提出了貌似专业的理由,比如根据国际经验,财产税是地方政府的主体收入,所以我们应该借鉴,也开始从房产税这样的资产保有环节开征财产税等等。问题是,国际经验可没说到其他国家的地方政府也跟中国一样有那么强势的土地财政,而且国际经验在程序正义上最重要的经验——税收法定——我们也没准备学回来。

还有一些人很高兴,觉得开征了房产税就证明了老百姓对房产的财产权又一次确认等等。这都是瞎高兴,政府只是又多收了一笔钱而已,他们可没有同时承诺收了这笔钱后就不再拆迁了。

从税制结构来说,房产税属于财产税的一种,远非主体税种。把开征这么一个小税的意义说到天上去,那纯粹是自欺欺人。如果真要很严肃的从房产税扯到税制公平或者税制效率上,那就得从头开始谈。从中国的直接税、间接税一项一项掰开来说,至少要用三个税制改革(公平课税、最优课税、财政交换)的规范来对比中国的税制结构,那时人们就会发现,中国现在的税制,不但重复征税多、重,而且横向公平、纵向公平没有一项是及格的。

房产税成为热门话题,与民众已不堪税收重负的心态有关。北欧国家高税收还能换回政府提供的高福利,在中国,高税收几乎没有换回什么公共服务。所以,在中国整体税制不做认真改革之前,虽然政府每一次增加他们收入的企图在强制力下都能达成,但是,每一次新税开征都可能是压垮或者激怒社会的最后一根稻草。也许只有最短视或者最投机的政府才会对此不屑一顾吧。

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